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行政事业单位盘活国有资产的法律风险警示及相关建议

作者:超级管理员 时间:2022-11-29 浏览:3454

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李雅慧:湖南金州律师事务所律师,东南大学法律硕士,曾于湖南省高级人民法院审监一庭实习,先后为荣盛、OPPO、尼依格罗等企业提供常年法律顾问服务,参与过多家企业合作协议的拟定、诉讼案件的处理,并为顾问单位日常运营过程中产生的合同纠纷提供专业法律意见。联系方式:13611510199



引言

早在2021年2月1日国务院便发布了《行政事业性国有资产管理条例》,作为我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规,其出台和实施,对于加强国有资产监管,促进资产管理法治化、规范化、程序化,提高国有资产治理水平和治理能力具有重要历史意义和现实意义。在该条例指导下,2022年10月25日财政部发布了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》(以下简称“指导意见”),指出近年来行政事业单位国有资产规模不断扩大,管理水平不断提高,但还存在部分资产统筹不够、使用效益不高等现象。对此,财政部提出要加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用,建立健全资产盘活工作机制,通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式,提升资产盘活利用率。



一、行政事业性国有资产的内涵

(一)基本定义

行政事业性国有资产属于国家所有,实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制,即“国家所有、政府监管、单位占用使用”。

1、行政单位国有资产主要服务于本单位履行职能所需;

2、事业单位国有资产主要用于保障事业发展和提供公共服务。

图:全国行政事业性国有资产(单位:万亿元)

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数据来源:国资委


(二)资产来源

从配置方式上看,行政事业性国有资产原则上优先通过调剂方式配置,并包括购置、建设、租用和接受捐赠等方式。从来源方式上看,事业单位通过以下方式取得或者形成资产:

1、财政资金直接形成;

2、调拨、划转或置换形成;

3、受捐赠并确认为国有资产;

4、其他国有资产。


(三)盘活对象

《指导意见》指出,本次行政事业性国有资产的盘活对象除货币外,还包括:低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产。


二、盘活行政事业性国有资产的措施及重要意义

《指导意见》明确规定了六种具体的盘活措施,分别是:优化在用资产管理、推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资产出租或者处置和探索资产集中运营管理。概括而言主要为:积极研究盘活方案,开展资产盘点工作;推进资产共享共用,发挥资产最大价值;开展资产出租或处置,推进市场化运作;构建长效盘活机制,探索集中运营管理。各行政事业单位可在以上具体措施的指导下,根据本地区、本单位实际情况,区分资产类别来研究具体可行的盘活方式,有针对性地盘活资产。

通过因地制宜地探索盘活资产的有效路径,不仅可以实现对闲置资产的二次利用,充分发挥闲置资产的最大价值,提升资产的利用效率,实现国有资产的合理配置;还能有效节约闲置资产的管理成本,减少闲置资产所占据的空间资源与财政资源,提升行政事业单位的资金利用效率;此外,还有利于吸引民间资产进入基础设施和公共服务领域,增加政府财政收入来源和建设资金,减轻政府债务负担,在活跃经济的同时提升资产运营效率。


三、国有资产盘活过程中涉及的法律风险

行政事业单位如何更好地实现闲置资产盘活,提升资产的利用效率,进而获得更加健康、稳定、长远的发展,是当前经济形势下亟须解决的重点问题。由于国有资产涉及的门类非常复杂,在管理和盘活国有资产过程中可能存在以下法律风险:


(一)产权纠纷

国有资产盘活是一项系统化工程,由于我国行政事业单位国有资产管理体系的建立与完善相对较晚,实务中产权不明的情况比较普遍,而权属关系清晰是盘活工作的第一步,如果权属不清,盘活便无从谈起。由于很多行政事业单位的国有资产管理人员权利意识薄弱,既没有对国有资产进行正确的申报,也没有进行有效登记,使得国有资产权属关系不清、权证不齐的现象比较严重。行政事业单位之间的产权纠纷,多属于在所有权(国家所有)明晰的情况下,因经营权、使用权不明而引发的;行政事业单位与其他单位、组织的产权纠纷,则多属于由所有权归属问题而引发的。在管理与盘活国有资产过程中,可能存在以下几种产权纠纷:

1、共同购建:当资产并非由单个行政事业单位购建,而系由几个行政事业单位或者行政事业单位与非行政事业单位共同购建时,待购建活动结束,资产投入使用后,因资产所有权归属不清,引发产权纠纷;

2、租借资产:当行政事业单位向其他单位租借资产时,由于未能及时办理相关手续,在几经周转或者管理人员发生变动的情况下,因租借活动历时较长进而导致资产归属不清而发生的产权纠纷;

3、机构变动:当行政事业单位发生划转撤并时,新旧机构之间产权交接程序不畅,也有可能引发产权纠纷。

以上种种原因进一步加大了国有资产盘活难度,还有可能使行政事业单位因此在法律诉讼中丧失相关财产权,进而导致国有资产发生流失。

 

(二)国有资产流失

行政事业性国有资产的所有权归国家所有,单位仅享有使用权,同时负有增值保值的职责。现阶段仍存在部分单位领导层级混淆二者关系的现象,集所有权和使用权于一身,因此忽视了资产处置的必要审批流程,导致资产存在低价转让或出租的现象;还有部分单位管理层级由于缺乏对资产保值、增值的意识和动力,对资产管理不重视,导致资产浪费现象较为普遍。对此,《指导意见》着重提出:“严禁借盘活资产名义,对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易,以变相虚增财政收入。各级财政部门要加强监督检查,确保资产盘活合法合规、收入管理规范有序”。在资产盘活过程中,除开人为刻意以权谋私外,国有资产权属不清、相关债权债务关系不明以及投资运营决策失误等原因均有可能导致国有资产流失,进而引发民事甚至刑事法律责任追责等问题。


(三)刑事法律风险

在国有资产盘活中,相关管理人员及单位若存在违规操作,或未正确履职造成国有资产损失及其他严重不良后果时,可能会触及到刑事法律红线。从当前合规建设数据情况看,行政事业单位资金管理和使用已经成为违规问题的重灾区,譬如在开展资产出租或处置时,国有资产管理人员违反决策和审批程序或者超越权限批准资金支出,可能涉及挪用资金罪或挪用公款罪;借盘活资产名义,对无需处置的国有资产进行处置或者虚假交易,且相关收入未按照本级财政部门规定上交国库或纳入单位预算管理的,将直接导致国有资产流失,可能涉及职务侵占罪或贪污罪等。

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四、国有资产盘活的相关法律建议

在盘活国有资产、处置存量闲置资产时,行政事业单位可以通过加强相关管理人员培训、提升管理者资产管理合规意识、完善相关资产管理制度等途径,有效盘活国有闲置资产,实现国有资产的保值增值,提升国有资产使用效益。此外,适时引入第三方专业法律咨询机构,提供全方位法律服务,从根源处防范法律风险更有利于从实体上解决问题。



(一)加强合同管理

合同的谈判、审批、签订、履行贯穿国有资产盘活的全流程,一份完备的合同需要专业人员从合同的签订背景以及当前司法环境出发,研究合同履行过程中可能出现的法律风险点,通过设计合理的条款最大幅度地降低合同履行风险,进而规避纠纷发展成诉讼。


(二)定期开展专项法律培训

造成行政事业单位国有资产流失的首要原因就是行政事业单位负责人和国有资产管理人员对管理国有资产的认识程度不高,对国有资产的所有权和使用权没有形成正确的认识。因此,保护行政事业单位国有资产的首要措施是加强国有资产管理人员的相关法律意识,开展国有资产合规化管理专项法律培训。由于国有资产盘活涉及到的法律规范较多、法律风险防控面较广,不仅需要准确理解既有法规政策的推行背景以及条文内涵,更要时刻关注最新出台的相关管理规定。定期开展专题培训活动,以解读条文本身为基础,辅之以研究相关指导性案例,不仅有助于保证管理者对政策把控的准确度,提升政治站位;还有助于落实国有资产盘活政策,减少执行过程中因理解偏差而出现不必要的损失;更有助于提升管理人员的法治意识,形成清正廉洁的思想作风。


(三)事先开展专项法律尽调

法律尽职调查是指在交易之前,一方委托律师通过收集材料并从法律或规范性政策文件的角度出发,进行调查、研究、分析和判断交易双方的背景、交易标的以及交易模式和程序的合法性等重要事实,同时对尽调中发现的重大法律结论特别是法律风险进行识别、分析和总结。在此基础上根据委托方重点关注的法律问题出具《尽调报告》,说明其中存在的法律风险及可能产生的影响,并提出相应的解决方案或改进建议。行政事业单位在开展市场化盘活举措时,应尽可能将法律尽职调查前置化,委托专业第三方法律机构对商业合作伙伴进行全面、客观、真实的调查,帮助行政事业单位综合判断合作交易能否实现盘活资产目的、存在哪些法律风险,并提供有关资产盘活处置的法律建议。此外,开展法律尽职调查还有助于厘清国有资产权属关系,梳理重大债权债务关系,避免因权属关系不明引发不必要的产权纠纷。


五、结语

在我国,国有资产在很长一段时间内都面临着大量存量资产闲置问题,不仅造成了资源的闲置浪费,使国有资产存在流失风险,也不利于形成存量资产和新增投资的良性循环。为深入贯彻党的二十大精神,完整、准确、全面贯彻新发展理念,着力推动高质量发展,财政部主动构建新发展格局,提出加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用,同时呼吁各行政事业单位提高站位、高度重视、明确责任、积极作为,全力破解行政事业单位国有资产管理中的痛点、堵点和难点问题,确保盘活工作取得实效,全面提升行政事业单位国有资产管理效能。

在盘活过程中,国有资产合规化管理不容忽视,行政事业单位应结合已有的法律风险及其表现,在单位内部定期开展合规培训,做好警示教育工作,同时运用好专业合规管理团队,及时为单位合规建设和国有资产盘活作出客观的评估诊断和风险筛查,并将其常态化、制度化,为国有资产盘活的全过程保驾护航。


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